[1]
Как будут охранять памятники истории и культуры с 1 марта 2025 года
Опубликовано на сайте «Хранители Наследия [2]»
Константин Михайлов
Постановление Правительства России [3] № 1936, вышедшее в канун 2025 года, утвердило новую редакцию Положения о зонах охраны объектов культурного наследия. Постановление вступает в силу 1 марта 2025 года, и как минимум у нескольких тысяч памятников истории и культуры России начнется совсем другая жизнь. А может, уже и не начнется, но прежняя точно кончится.
Некоторые коллеги, как, например, зампредседателя Центрального Совета ВООПИК Евгений Соседов, считают, что строившаяся десятилетиями система охраны культурных ландшафтов и исторических городов просто откровенно уничтожается [4].
Президиум Центрального Совета ВООПИК вечером 27 февраля опубликовал и отправил [5] в Правительство РФ «Открытое обращение», в котором констатировал: отдельные положения Постановления «создают серьезные риски для обеспечения сохранности многих ценных объектов культурного наследия России в их исторической среде, а также предпосылки для бесконтрольной застройки территорий, прилегающих к историческим памятникам». Президиум ЦС ВООПИК просит Правительство разъяснить, как с 1 марта 2025 года будет организована предписанная Федеральным законом № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия» госохрана ряда знаковых ОКН, затрагиваемых Постановлением.
Читатели могут самостоятельно ознакомиться с доводами и аргументами коллег. Подробный содержательный и юридический разбор Постановления может занять целую книгу.
Поэтому ограничусь несколькими тезисами, показывающими серьезность ситуации.
1. Экспертная проработка и диалог с общественностью
Документ вносит кардинальные изменения в строившуюся десятилетиями систему государственной охраны культурного наследия: целые категории памятников истории и культуры, насчитывающие десятки тысяч объектов, лишаются права иметь зоны охраны. Мало того, утвержденные до 1 марта 2025 года зоны охраны этих объектов отменяются, прекращают действие. Некоторые – с 1 марта 2025 года, некоторые – с 1 марта 2028-го, некоторые – по утверждении заменяющих их регламентов.
Документ такой важности не может разрабатываться и приниматься по стандартному, ординарному протоколу: публикация проекта на сайте, сбор отзывов в рамках общественного обсуждения, заочные ответы на них и т.п. Все положения подобного документа должны проходить тщательную экспертную проработку и общественное обсуждение с участием разработчиков, в жанре открытой дискуссии и с обсуждением конкретных примеров.
Если, конечно, имеется в виду охрана памятников и сохранение наследия, а не что-то другое.
2. Несоответствие базовому Федеральному закону
Если мы откроем 34-ю статью [6] базового Федерального закона № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» от 25 июня 2002 года, то в первом же ее пункте увидим четкую формулировку:
«В целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории устанавливаются зоны охраны объекта культурного наследия…»
Именно «устанавливаются», а не, например, «могут устанавливаться» или «при необходимости устанавливаются».
Т.е. Федеральный закон предписывает устанавливать для ОКН зоны охраны. Никаких исключений, оговорок о том, что для отдельных категорий ОКН зоны охраны не требуются, могут не устанавливаться – в федеральном законе нет. На каком основании подзаконный акт – Постановление Правительства РФ – выводит из-под действия 34-й статьи 73-ФЗ десятки тысяч памятников?
Возможно, для отдельных конкретных ОКН или даже категорий ОКН устанавливать зоны охраны и в самом деле нет необходимости. Но в таком случае правовую основу для этого нужно сначала создать в Федеральном законе. Подзаконный акт не может выходить за рамки, установленные Федеральным законом, и предписывать то, чего Федеральный закон не разрешает.
3. Федерализм
Охрана культурного наследия в России, согласно тому же 73-ФЗ – предмет совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Огромное большинство решений об установлении зон охраны, действие которых Постановление предписывает отменить с 1 марта 2025 года и с 1 марта 2028 года, приняты в законном порядке властями субъектов РФ – губернаторами, региональными парламентами и правительствами, не признаны незаконными судом.
На каком основании Постановление отменяет десятки законных действующих нормативно-правовых актов субъектов РФ – полная загадка.
4. Расходование бюджетных средств
У этого процесса есть и иное измерение – финансовое. Десятки, если не сотни, проектов зон охраны, отменяемых Постановлением, разрабатывались по заказу властей, за счет федеральных или региональных бюджетных средств. В эти проекты и утвердившие их документы вложен огромный многолетний труд специалистов в области охраны памятников и государственного управления. Теперь все эти труды и все затраченные на разработку отменяемых зон охраны государственные бюджетные средства выбрасываются в пропасть.
С какой стати? Не является ли обнуление результатов работ, проведенных по государственному заказу и за государственный счет, нецелевым расходованием бюджетных средств?
5. Археология видимая и невидимая
Теперь перейдем к ОКН, которым Постановление отказывает в праве иметь зоны охраны.
Подпункт а) – «полностью скрытые в земле и (или) под водой, в том числе объекты археологического наследия».
Формулировка допускает двоякое толкование. Хочется верить, что законодатель имел в виду, что сокрытые от глаз ОКН ни с чем не имеют визуальных связей, бассейнов видимости и потому не нуждаются в градрегулировании ближайших окрестностей. Вопрос дискуссионный, но здесь хотя бы понятна логика. Но вот слова «в том числе объекты археологического наследия» дают возможность иной трактовки – зоны охраны вообще не устанавливаются для всех археологических памятников.
На это же прямо указывает пункт 8 Постановления – «Объекты культурного наследия, их части (элементы), полностью скрытые в земле и (или) под водой, а также объекты археологического наследия не учитываются при определении границ зон охраны, объединенных зон охраны».
Если так, то это и в самом деле катастрофа.
Памятниками археологии по отечественной классификации являются земляные валы и крепости древнерусских городов, зоны охраны обеспечивают сохранность их исторических центров и ландшафтов. Отменить эти зоны – значит разрешить коммерческое строительство у валов Переславля-Залесского, Дмитрова, Волоколамска, Радонежа. Или у валов Старой Рязани, крупнейшего археологического памятника Древней Руси.
Памятниками археологии являются объекты, имеющие ключевое значение для создания Древнерусского государства и для древнерусской культуры – Старая Ладога, Рюриково городище в Великом Новгороде, Гнездовское городище в Смоленской области. Эти объекты не могут лишаться зон охраны, их окрестности не подлежат бесконтрольной застройке.
Памятниками археологии являются объекты, наделенные статусом Всемирного наследия ЮНЕСКО. Это, например, петроглифы Онежского озера, петроглифы Белого моря, петроглифы Сикачи-Аляна (номинирован в список Всемирного наследия). Лишение таких объектов зон охраны – фактический отказ от международных обязательств Российской Федерации по сохранению таких объектов в их историческом или природном окружении.
6. Мемориальные квартиры
Подпункт б) – «мемориальные квартиры, а также отдельные помещения в зданиях и сооружениях, предметом охраны которых являются исключительно архитектурные, конструктивные и объемно-планировочные решения, интерьер таких помещений».
Логика законодателя понятна и здесь, но она не универсальна. Разве, например, вид из окон мемориальной квартиры писателя или художника, отразившийся в его творчестве или повлиявший на него, не связан с этой мемориальной квартирой, не имеет ценности, не должен охраняться и сохраняться?
7. Монументы
Подпункт в) – «произведения монументального искусства в случае, если для их создания, возведения, установки не требуется разрешение на строительство».
Предельно странный пункт, в котором вообще отсутствует какая-либо логика, связанная с охраной памятников. Какое отношение имеет «разрешение на строительство» к взаимосвязям ОКН – памятников монументального искусства с их окружением и градрегулированию в нем? Какие «разрешения на строительство» могут быть, например, у монумента на Куликовом поле, поставленного в 1848 году, или у памятника Н.М. Карамзину в Ульяновске, установленного в 1845-м? И что, им поэтому зоны охраны не нужны? Почему вообще госохрана объекта монументального искусства отталкивается от бюрократических процедур, тем более постоянно меняющихся? Сегодня «разрешение на строительство» требуется, завтра не требуется, послезавтра опять потребуется. Что, зоны охраны будут создавать, отменять, вновь создавать вслед?
8. Военные мемориалы
Отдельно нужно сказать о военных мемориалах. Значительная часть охраняемых объектов монументального искусства – мемориальные памятники, установленые на знаменитых, политых кровью защитников Отечества, местах воинской славы России – Мамаевом кургане, Куликовом поле, Бородинском поле, в городе Севастополе, на Прохоровском поле, на месте подвига панфиловцев у разъезда Дубосеково и др. Все они, безусловно, требуют установления зон охраны и сохранения в историческом окружении, которое зачастую само имеет военно-мемориальную ценность.
Напомню – на календаре 2025 год! В год 80-летия Победы в Великой Отечественной войне под угрозой ликвидации зон охраны, под угрозой застройки прилегающих территорий оказываются крупнейшие мемориальные памятники – объекты монументального искусства, увековечивающие память о подвиге нашего народа. В том числе знаменитый мемориал на Мамаевом кургане в Волгограде, за зоны охраны которого градозащитники вели ожесточенную борьбу [7]. Монумент, ставший символом, образ которого – официальный логотип 80-летия Победы.
9. Достопримечательные места
Подпункт г) – «достопримечательные места».
Логика законодателя, вероятно, такова. Достопримечательное место – комплексный ОКН, его территория уже включает, как правило, все ценные элементы ландшафта, застройки, градостроительной планировки, требующие сохранения. Эта территория с ценными элементами и подлежит охранному регулированию, а окрестности – уже нет.
Но логика хромает и здесь. Вот, например, исторический центр Ярославля – достопримечательное место и, между прочим, объект Всемирного наследия. По Конвенции ЮНЕСКО, ему полагается буферная зона. В отечественной терминологии – зоны охраны, также вызывавшие много споров [8]. Теперь, получается, Постановление отменяет и их. Так в ЮНЕСКО и отпишем – мы тут постановление приняли, не будет у Ярославля буферных зон?
Упомянутые уже Куликово поле, Бородинское поле также имеют статус достопримечательных мест. Если лишить их зон охраны, в ближайшем окружении может появиться неуместная застройка, исторический ландшафт будет искажен.
Еще несколько лет назад опасность этого отчетливо понималась на самом высоком уровне. Ведь сам Президент РФ Владимир Путин давал поручения [9] о разработке и утверждении именно зон охраны достопримечательного места «Бородинское поле и памятники на нем», Древнего города Радонеж, а также иных зон охраны музеев-заповедников, достопримечательных мест. Теперь Постановление Правительства отменило, получается, и поручения Президента, и результаты их исполнения.
10. Некрополи
Подпункт д) – «некрополи, захоронения, расположенные в границах некрополей».
Нет ясности и здесь – почему, например, законодатель решил, что зоны охраны не нужны Пискаревскому мемориальному кладбищу? Или воинскому Братскому кладбищу в Севастополе? Разве в ближайшем окружении таких мемориальных мест не нужно регулировать не только застройку, но и хозяйственную и иную деятельность? Считает ли законодатель «некрополями» (это ведь не юридический термин) массовые захоронения жертв политических репрессий, как на Бутовском полигоне?
11. ОКН на территории достопримечательных мест
Подпункт е) – «памятники и ансамбли, расположенные в границах достопримечательных мест (в случае если утверждены требования к осуществлению деятельности и градостроительному регламенту в границах достопримечательного места)».
Логику законодателя можно реконструировать: он хочет избежать ситуаций двойного регулирования, наложения на одну и ту же территорию градрегламентов зон охраны и достопримечательных мест. В принципе, это логичный подход, но опять-таки проблема требует тщательной экспертной проработки: градрегламенты зон охраны и достопримечательных мест схожи, но не идентичны по целям, первые отталкиваются от конкретного ОКН, для вторых ценна вся регулируемая территория.
12. Согласование Минстроя
Можно продолжать разбор, в документе есть еще с десяток вызывающих вопросы пунктов. Но по-моему, уже достаточно.
На один пункт, правда, стоит обратить внимание. Пункт 22 Постановления предписывает Минкультуры РФ получать согласование Минстроя РФ (!) при утверждении зон охраны особо ценных ОКН или ОКН, включенных в Список Всемирного наследия.
Система и иерархия приоритетов ясны из одного этого пункта.
13. За день до 1 марта
Саму идею нормативного акта, призванного четко урегулировать порядок разработки, возникновения, изменения, функционирования, упразднения зон охраны, можно только приветствовать. Но если документ, ликвидируя одни правовые лакуны, создает другие – применение такого лекарства на практике просто опасно для жизни пациента.
Поэтому всецело поддерживаем призыв ВООПИК к Правительству РФ: сплеча не рубить, отложить вступление Постановления в силу, провести тщательное экспертное и общественное обсуждение его основных положений.
P. S. Разъяснение Минкультуры РФ [10], опубликованное вечером 28 февраля. Читатель может сам судить, насколько оно отвечает на поставленные нами вопросы.
Досье. Не вернуть ли нам попросту Инструкцию 1986 года [11]?