Взлеты и падения археологической службы Москвы
В конце сентября 2017 года опубликовано Постановление правительства Москвы № 723-ПП о порядке согласования проектов, затрагивающих сохранность объектов культурного наследия, включая проекты спасательных и полевых работ на памятниках археологии. Директор Центра историко-градостроительных исследований (ЦИГИ) археолог Игорь Кондратьев анализирует этот документ и 30-летнюю историю вопроса.
История вопроса
Ещё в 1988 году при создании Археологической службы города Москвы мы с А. Г. Векслером исходили из того, что контроль за городской деятельностью, влияющей на сохранность культурного слоя, надо осуществлять, опираясь на существующие механизмы принятия административных решений. Одним из таких механизмов являлась процедура выдачи ордера на проведение земляных работ.
Эта процедура сложилась ещё в советское время и была призвана исключить несогласованность действий различных ведомств, в том числе и режимных, отвечавших за различные, в том числе не связанные между собой, отрасли подземной урбанизации в столице: от телефонного кабеля до линий спецсвязи, от простой самотёчной канализации до сложнейших проходных коллекторов, от элементарных котлованов под новое строительство до тоннелей метрополитена. С этой целью была создана Объединенная административно-техническая инспекция (ОАТИ) города Москвы, которая выдавала ордер на право производства земляных работ. На своих регулярных заседаниях ОАТИ рассматривала заявки организаций, планирующих вести земляные работы в городе, требуя, среди прочего, наличия у заявителя проектной документации, согласованной со всеми уполномоченными службами городского хозяйства.
Поэтому в первом же постановлении, которое, по сути, учреждало Археологическую службу города Москвы (Решение Исполкома Моссовета от 27 декабря 1988 г. № 2854 «Об обеспечении сохранения памятников археологии и упорядочении археологического надзора в г. Москве»), в перечень организаций, согласующих при получении в ОАТИ ордера все виды земляных работ, связанных со строительством, реставрацией и реконструкцией, а также прокладкой коммуникаций, было включено Управление государственного контроля охраны и использования памятников истории и культуры г. Москвы (УГКОИП, нынешний Департамент культурного наследия — Мосгорнаследие) (пп. 1, 4).
В том же Решении (пп. 2, 3) всем заказчикам вменялось включать в проектно-сметную документацию разделы по охране археологического наследия, получившие название проектов организации археологических работ (ПОАР). Тем самым, в 1988 году, впервые в СССР, в Москве появилось то, что вошло в государственную практику только через 14 лет уже в новой России в составе Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (ст. 36, 40).
В 1990 году в развитие Решения № 2854 было принято Решение Исполкома Моссовета от 14 августа 1990 г. № 1445 «О дальнейших мероприятиях по сохранению памятников археологии и упорядочению археологического надзора в г. Москве». В частности, документ содержал важные разделы по пяти главным направлениям.
1. Было определено, что в комплекс охранных археологических работ входят следующие процедуры и мероприятия (п. 1.4):
— рассмотрение и согласование проектов прокладки инженерных коммуникаций;
— рассмотрение и согласование проектов строительства на территории зданий и сооружений;
— археологическое проектирование;
— археологические раскопки, наблюдения, разведка;
— обследование археологических объектов геофизическими и естественно-научными методами;
— разработка предложений по музеефикации археологических объектов;
— камеральная обработка результатов натурных наблюдений и работ на площадке, а также составление необходимых отчетных материалов.
2. Был установлен порядок разработки ПОАР, в котором приоритет отдавался освоению подземного пространства в зонах наиболее разрушенного культурного слоя. К примеру, археологи совместно с проектировщиками инженерных сетей должны были спланировать трассы так, чтобы новые сети попадали в зону уже существующих трасс или прокладывались закрытым способом (п. 2.3).
3. Был установлен порядок получения организациями ордеров на право производства земляных работ. ОАТИ предписывалось выдавать такие ордера только при наличии уведомления от УГКОИП, в котором констатировалось, что проектная документация содержит ПОАР, а сами археологические наблюдения уже оплачены заказчиком в виде предоплаты перед началом строительства в размере 2 % от стоимости строительно-монтажных работ (пп. 2.5, 3.3).
4. Археологическая служба города Москвы наделялась правом приостанавливать производство земляных работ в случае возникновения в процессе работ опасности для памятников археологии (п. 3.6), а заказчик обязывался возместить все затраты на охранную археологию, даже если эти затраты не были учтены в ПОАР (пп. 3.7, 3.8).
5. Планирование проектных и натурных археологических работ осуществлялось по укрупнённому модулю. Основные субъекты проектирования и строительства в Москве заключали единые годовые договоры на выполнение проектов организации археологических работ и на производство натурных охранно-археологических работ с увязкой графиков проектирования, строительства и ввода в эксплуатацию объектов (пп. 4.4–4.7).
Деградация московского законодательства по археологии
В 2009 году А. Г. Векслер был вынужден покинуть пост Главного археолога города Москвы. После этого события «золотому веку» московской охранной археологии было отпущено ещё три года.
В 2012 году «в целях повышения эффективности мер по сохранению объектов археологического наследия» в городе Москве принимается Постановление Правительства Москвы от 20 августа 2012 г. № 414-ПП «О порядке проведения археологических полевых работ на территории города Москвы». В преамбуле Постановления отменялись оба Решения Исполкома Моссовета (2854 и 1445), а с ними, по сути, демонтировалась вся система Археологической службы города Москвы.
1. Резко ограничивалось применение охранных археологических работ (п. 3):
— археологические наблюдения при строительстве сводились к наблюдению за ходом работ, сбору подъёмного материала и производству шурфов без права производить раскопки и приостанавливать работы (п. 2);
— из ведения археологов изымались территории, где не было принятых на учёт объектов археологического наследия;
— на памятниках археологии не требовалось производить никаких археологических работ, «в том числе спасательных археологических работ» (даже наблюдений), в следующих случаях: внутри построек, при замене коммуникаций в их существующих границах, в случаях, если разово снималось только 50 см грунта (хоть сто раз по 50 см).
2. Никаких проектных или иных подготовительных археологических работ более не предполагалось. ПОАР также изначально не предполагались. Вместо этого достаточно было лишь уведомить Мосгорнаследие за 5 дней до начала земляных работ (п. 5).
3. Соответственно, отменялась практика обязательного согласования проектной документации в Мосгорнаследии при получении ордера на право производства земляных работ в ОАТИ.
4. Таким образом, исполнитель работ мог получить ордер на право производства земляных работ, провести их в полном объёме и завершить их, так ничего и не обнаружив. Мосгорнаследие в таких условиях игнорировалось и оставалось «в неведении». Потому что если при рытье земли обнаруживались археологические объекты или артефакты, исполнитель (!) работ обязан был «немедленно приостановить указанные работы и в течение суток проинформировать (в письменной или устной форме) Департамент об обнаруженном объекте» (п. 6). Если исполнитель был настолько простодушен, что «обнаруживал» археологические объекты, то для него наступали чёрные дни:
— все работы немедленно приостанавливались (п. 6);
— все данные заявителя заносились в прошнурованный журнал, «заверенный подписью Главного археолога и печатью Департамента» (п. 7);
— два дня после этого никаких работ на стройплощадке не велось по причине осмотра «обнаруженного объекта должностными лицами Департамента, а также, при необходимости, экспертами и специалистами в целях проверки полученной информации». По итогам осмотра составлялся акт осмотра (п. 8);
— если ничего археологического экспертами не обнаруживалось, то при правильном документообороте работы могли возобновиться (п. 9);
— если что-то археологическое все-таки обнаруживалось, то исполнителя ждало письменное предписание о приостановке работ, проведение государственной историко-культурной экспертизы в целях обоснования принятия Правительством Российской Федерации решения о включении объекта археологического наследия в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (при этом стройка останавливалась не менее чем на месяц-полтора: пп. 10, 11, 12), а затем разработка раздела по обеспечению сохранности объектов археологического наследия и, напоследок, полный цикл охранных археологических работ (пп. 16-21).
5. Вместо постоянного контроля над получением ордеров на право производства земляных работ Мосгорнаследие оставляло за собой «плановый осмотр должностными лицами Департамента, а также при необходимости экспертами и специалистами объектов археологического наследия, выявленных объектов археологического наследия, территорий культурного слоя при проведении археологических полевых работ, землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ» (п. 24). При этом представители Мосгорнаследия имели право фиксировать только «факт нарушения держателем разрешения (открытого листа) порядка проведения археологических полевых работ» (п. 25).
Разумеется, вступление в силу Постановления Правительства Москвы № 414-ПП обозначало полный разгром охранной археологии в городе, что в итоге и привело к печальным и драматическим для московского культурного слоя последствиям при проведении обширных работ в рамках программы «Моя улица» и строительстве парка Зарядье в 2013–2017 годах.
Одновременно с разгромом Археологической службы города Москвы видоизменился и регламент получения ордеров на проведение земляных работ, оформленный Постановлением Правительства Москвы от 19 мая 2015 г. № 284-ПП «Об утверждении порядка оформления ордеров (разрешений) на проведение земляных работ, установку временных ограждений, размещение временных объектов в городе Москве». В этом документе существенно ограничивалась возможность активных действий со стороны Мосгорнаследия. В частности, это приняло следующие формы:
- Вместо обязательного ранее уведомления со стороны Мосгорнаследия теперь стала предполагаться лишь проверка наличия или отсутствия на территории проведения работ объектов культурного наследия. При этом исполнитель проверки и последствия проверки не конкретизированы (Приложение 1, Р. I, п. 3.4).
- Из списка оснований для отказа в выдаче ордера исчезли какие-либо обстоятельства, связанные с объектами археологического наследия (Приложение 1, Р. I, п. 7).
- В списке поводов к приостановлению действия ордера сохранился казус выявления при производстве земляных работ объектов, обладающих признаками объектов археологического наследия (Приложение 1, Р. I, п. 9.1.4). Выше уже было показано, насколько маловероятна реализация этого пункта.
- В списке поводов к прекращению действия ордера археология явным образом не значится (Приложение 1, Р. I, п. 10).
- Правила оформления и согласования проектов производства земляных работ более не содержат в своём составе требований наличия разделов по охране археологического наследия (Приложение 1, Р. II). Исключение составляют собственно археологические работы. Для получения ордера на право их выполнения требуется Открытый лист (Приложение 1, Р. II, п. 14.12).
- В перечне документов, представляемых для оформления ордеров на проведение земляных работ, более не требуются разделы об обеспечении сохранности объектов археологического наследия (Приложение 1, Р. III). Исключение составляют собственно археологические полевые работы, для которых предполагается весь комплект документации, включая проект проведения работ (Приложение 1, Р. III, п. 4).
Причины изменения положения вещей
В 2016 году было выпущено Представление Прокуратуры города Москвы о несоответствии ряда положений Постановления Правительства Москвы от 20 августа 2012 г. № 414-ПП, в частности п. 3, предполагающего целый перечень исключений, делающих в ряде случаев ненужными охранные археологические работы на объекте археологического наследия, букве Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», который, в свою очередь, таких исключений не содержит. После этого вышло Постановление Правительства Москвы от 1 ноября 2016 г. № 710-ПП «О внесении изменений в правовые акты города Москвы».
Одиозный пункт 3 Постановления Правительства Москвы № 414-ПП был частично видоизменён, что не привело к восстановлению Археологической службы города, которая, как и прежде, была лишена возможности не только активно влиять на процессы, угрожающие памятникам археологии Москвы, но и даже знать о них (лучше было бы сказать, имела возможность не знать о них).
В то же время деградация московского археологического законодательства и, по сути, его паралич открыли возможность прямого действия федерального законодательства. В частности, ст. 36, п. 3 Федерального закона № 73-ФЗ прямо предписывает наличие в составе проектной документации обязательных «разделов об обеспечении сохранности указанного объекта культурного наследия или о проведении спасательных археологических полевых работ или проекта обеспечения сохранности указанного объекта культурного наследия либо плана проведения спасательных археологических полевых работ, включающих оценку воздействия проводимых работ на указанный объект культурного наследия, согласованных с региональным органом охраны объектов культурного наследия».
Текущее положение
Так как статья 36 Закона № 73-ФЗ предполагает постоянный контроль и согласование со стороны органов охраны наследия проектной документации и производства земляных работ, требовалось решить задачу информационного обеспечения этой функции Мосгорнаследия, что неизбежно привело к организации взаимодействия Мосгорнаследия и ОАТИ путём выпуска Постановления Правительства Москвы от 27 сентября 2017 г. № 723-ПП.
Проанализируем положения этого Постановления.
По сути, главные изменения коснулись Постановления Правительства Москвы от 19 мая 2015 г. № 284-ПП «Об утверждении порядка оформления ордеров (разрешений) на проведение земляных работ, установку временных ограждений, размещение временных объектов в городе Москве», которое регламентирует деятельность ОАТИ по выдаче ордеров и контролю над правилами производства земляных работ в Москве. И в первую очередь были изменены положения Раздела II. Правила оформления и согласования проектов производства земляных работ теперь не содержат в своём составе требований наличия разделов по охране археологического наследия, согласованных в Мосгорнаследии. Теперь такие разделы должны содержаться во всей без исключения проектной документации, предполагающей земляные работы всех видов, кроме срочных аварийных работ.
В соответствии с разделом III, документы, подтверждающие согласование Мосгорнаследием документации по обеспечению сохранности объектов наследия, теперь передаются в рамках межведомственного взаимодействия.
В результате изменений в законодательстве к Мосгорнаследию вернулась часть функций, имевшихся до 2012 года и ликвидированных Постановлением Правительства Москвы от 20 августа 2012 г. № 414-ПП. Теперь Мосгорнаследие имеет возможность знать (вернее, не имеет возможности не знать), на каких участках предполагается проводить строительные земляные работы. Мосгорнаследие обязано также сообщать в ОАТИ, имеются ли в составе проектной документации разделы по охране археологического наследия и согласованы ли они с Мосгорнаследием.
В сложившейся ситуации роль Мосгорнаследия в сфере контроля и охраны объектов археологического наследия в ходе строительных земляных работ продолжает оставаться пассивной и весьма далека от состояния 1988–2009 годов. Однако открываются возможности для усиления общественного контроля над положением дел в этой сфере. Эти возможности основаны на обязанности Мосгорнаследия размещать тексты государственных историко-культурных экспертиз разделов по археологии, из чего может складываться адресный список объектов, по которым такие разделы имеются. Если появится возможность получать список выдаваемых ордеров на право производства земляных работ, то можно будет в процессе сравнения двух списков понять, на каких объектах отсутствуют разделы по археологии.
Записи
