«Понижение» юридического статуса ПЗЗ: Конституционный Суд не возражает
Виктор Курасов
За всеобщим вниманием к теме сноса «хрущёвок» совершенно незамеченным прошло известие об утверждении Президиумом Правительства Москвы правил землепользования и застройки города.
Так уж получилось, что важнейший градостроительный документ города, в котором проживают более 10 миллионов человек, был принят не Московской городской думой, а решением всего 10 человек – членов Президиума (С.С. Собянин, П.П. Бирюков, А.Н. Горбенко, М.С. Ликсутов, Л.М. Печатников, А.В. Ракова, Н.А. Сергунина, М.Ш. Хуснуллин, В.В. Ефимов, Е.Ю. Зяббарова).
Этому событию предшествовала долгая история. Все началось с принятия федерального закона № 307-ФЗ от 14.10.2014, который внес существенные изменения в Градостроительный кодекс РФ (ГркРФ) в части, касающейся утверждения в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге – Правил землепользования и застройки (ПЗЗ).
Ранее действовавшая редакция ГркРФ устанавливала, что ПЗЗ должны утверждаться представительным органом – Московской городской думой в Москве, Законодательным собранием в Санкт-Петербурге. Новая редакция ГркРФ, вступившая в силу с 15 ноября 2014 года, изменила это законоположение, передав полномочия по утверждению ПЗЗ в Москве и Санкт-Петербурге высшим исполнительным органам государственной власти этих субъектов федерации. Данное регулирование с 1 января 2017 года распространено также на город федерального значения Севастополь.
На основании полученных полномочий 21 июня 2016 года Правительством Санкт-Петербурга было принято Постановление № 524 «О Правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга». А 28 марта 2017 года Президиумом Правительства Москвы было принято Постановление № 120-ПП от 28.03.2017 «Об утверждении правил землепользования и застройки города Москвы».
Однако до определенного момента оставалась надежда на отмену этих решений, так как 23 июня 2016 года депутаты Законодательного собрания Санкт-Петербурга, 44 голосами из 50, приняли постановление «Об обращении Законодательного Собрания Санкт-Петербурга в Конституционный Суд Российской Федерации». Депутатам Мосгордумы было предложено присоединиться к обращению в Конституционный Суд (КС РФ), однако поддержки в Москве питерское начинание не получило.
Рассмотрение дела, с заслушиванием сторон, прошло 7 февраля 2017 года, а 28 марта 2017 года был озвучено решение и умерла последняя надежда на независимую судебную ветвь государственной власти.
По удивительному совпадению, Президиум Правительства Москвы, видимо, облегченно выдохнув, в этот же день утвердил новые ПЗЗ.
Постановление КС РФ по делу о проверке конституционности части 4.1 статьи 63 Градостроительного кодекса РФ и статьи 23 Федерального закона от 14.10.2014 г. № 307-ФЗ можно условно разделить на две части. Первая часть – по сути поправки, вторая – по порядку принятия.
Внесение поправок можно сравнить с проведением спецоперации. Два депутата – В.Н. Плигин и Д.Ф. Вяткин, не представляющие ни Москву, ни Санкт-Петербург, во втором чтении внесли, среди десятков других поправок, 10 строк в 44-страничный проект закона, которые кардинально изменили жизнь городов федерального значения. Ни пояснительной записки, ни отзывов, ни заключений к поправке, перераспределяющей полномочия органов власти, не прилагалось. Учитывая, что новая статья не связана единой целью с названием законопроекта, а также принимая во внимание необязательность рассылки во втором чтении, данные изменения прошли незамеченными, пожалуй, практически для всех, кроме вносивших. В пользу этого говорит единогласное голосование во втором чтении и практически единогласное (с одним воздержавшимся) в третьем.
К сожалению, данная спецоперация была квалифицирована КС РФ как «некоторое отступление от установленных Регламентом Государственной думы правил принятия федеральных законов» и с учетом того, «что при обсуждении законопроекта во втором чтении каких-либо замечаний по поводу внесенной поправки депутатами сделано не было» (её ведь просто не заметили), КС РФ не нашел оснований для признания поправки не соответствующей Конституции Российской Федерации по порядку принятия.
Обоснование своей позиции о конституционности поправок КС РФ видит в особой «природе городов федерального значения» и, соответственно, в «особенности правового статуса городов федерального значения».
Суд однажды уже «пришел к выводу, что возможность в соответствии с федеральными законодательными актами осуществления ряда полномочий в области градостроительной деятельности органами государственной власти городов федерального значения, а не органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований не может рассматриваться как противоречащая принципам организации местного самоуправления в данных субъектах Российской Федерации и необходимости сохранения единства городского хозяйства (определения от 21 апреля 2005 года № 225-О, от 30 сентября 2010 года № 1246-О-О и др.).»
И уж если один раз КС РФ пришел к выводу, что можно урезать полномочия органов местного самоуправления городов федерального значения, то, идя по проторенному пути, снова пришел к выводу, что можно урезать уже полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти этих городов. Ничего не поделаешь, «природа» у городов такая, многим хочется отрезать полномочия от представительных органов, представляющих народ, и прирезать их исполнительной власти.
Помимо выводов, много в Постановлении разного рода оправданий проделанному обрезанию: остается полномочие по утверждению генерального плана, «сохраняется право утверждения режимов и границы зон охраны объектов культурного наследия и требований к градостроительным регламентам» (для Санкт-Петербурга), никто не запрещает «работу депутатов с населением, парламентские дискуссии и обсуждения», участие депутатов в «комиссии по подготовке проекта правил землепользования и застройки», а самое главное – «публичные слушания, что предполагает учет мнения населения по вопросам, затрагивающим условия его проживания и жизнедеятельности на соответствующей территории». Москвичам, участвовавшим в публичных слушаниях по ПЗЗ, их результативность особенно знакома (99,9% по территориальным зонам–ГПЗУ отклонено).
В устах столь уважаемого органа странным звучит пожелание Законодательному собранию «принимать законы, которые, содержательно не подменяя правила землепользования и застройки, образуют нормативно ориентирующую основу в отношении порядка их принятия, структуры и содержания, но и осуществлять контроль за исполнением таких законов», причём это предложение в разных вариациях присутствует в нескольких местах Постановления. Но порядок, структура и содержание уже определены ГркРФ, и как их ни конкретизируй в городском законе, они «не могут противоречить данному Кодексу», о чем предусмотрительно КС РФ в этом же Постановлении напоминает.
На вопрос «кому это выгодно» КС РФ неожиданно сам дает ответ: «утверждение правил землепользования и застройки является важным фактором, определяющим возможность и условия привлечения инвестиций в капитальные вложения для ведения на конкретных городских территориях строительной и другой экономической деятельности», и далее: «федеральные органы государственной власти особо заинтересованы в том, чтобы в данных субъектах Российской Федерации для этого были созданы все условия». Честно, без двусмысленности, определен лоббист данного законопроекта – стройкомплекс одного из городов федерального значения.
К сожалению, больше всего от этих поправок страдает Москва. Если Санкт-Петербург и Севастополь защищены статусом исторического поселения, то столица его не имеет и не будет иметь, так как он гипотетически может осложнить жизнь лоббисту.
Приходится констатировать: если раньше в процессе принятия ПЗЗ был один «черный ящик» – подготовка проекта ПЗЗ, а далее шло более или менее прозрачное проведение публичных слушаний и утверждение представительным органом, то теперь их два – подготовка проекта ПЗЗ и утверждение высшим исполнительным органом.
Трудно не согласиться с мнением судьи Конституционного Суда Российской Федерации Г.А. Гаджиева (№ 10-П к Постановлению КС РФ):
«Происходит «понижение» юридического статуса правил землепользования и застройки в сравнении с имевшим место ранее (из ранга актов статутного характера перевод их в разряд подзаконных актов)».
Только термин «понижение» – самый мягкий из приходящих на ум.
Записи
