Правительство утвердило зоны охраны
Константин Михайлов
Опубликовано на сайте «Хранители наследия»
Сентябрь выдался урожайным на подзаконные акты к обновленной версии Федерального закона о наследии, которые появляются на свет чуть ли не ежедневно. 16 сентября Правительство России опубликовало подписанное премьер-министром Дмитрием Медведевым Постановление № 972 от 12 сентября 2015 года «Об утверждении Положения о зонах охраны объектов культурного наследия…», разработанное усилиями Минкультуры РФ. Без преувеличения, это важнейший документ, один из краеугольных камней национальной системы охраны культурного наследия.
Постановление утверждает новое Положение о зонах охраны и признает утратившими силу прежние правительственные акты на эту тему, начиная с аналогичного Постановления № 315 от 7 ноября 2008 года.
Положение устанавливает порядок разработки, согласования и утверждения проектов зон охраны памятников, требования к режимам использования земель и «общие принципы установления требований к градостроительным регламентам» в границах территорий зон охраны.
Следуя обновленному Федеральному закону о наследии, «в целях одновременного обеспечения сохранности нескольких объектов культурного наследия в их исторической среде», Положение узаконивает объединенные зоны охраны объектов культурного наследия (употребляя для разновидностей этих зон термин «единая»). Решение о разработке проекта объединенной зоны охраны принимают, по Положению, органы исполнительной власти субъектов РФ, а для объектов из российского списка «особо ценных» или из списка Всемирного наследия ЮНЕСКО – Минкультуры РФ.
Правда, чуть ниже в тексте говорится, что разработка проектов зон охраны, в том числе и объединенных, «может также осуществляться по инициативе и за счет средств органов местного самоуправления, собственников или пользователей объектов культурного наследия, правообладателей земельных участков». Организовывать же разработку проектов могут федеральное Минкультуры, органы госвласти субъектов РФ и органы местного самоуправления.
Важнейшей новацией, вводимой документом, является определение регенерации историко-градостроительной и природной среды, в рамках которой, по закону, в охранных зонах допустимо новое капитальное строительство. До этого понятие регенерации не определялось четко ни федеральным законом, ни подзаконными актами, что создавало почву для многочисленных злоупотреблений и позволяло осуществлять в охранных зонах практически любое новое строительство, о котором инициаторам или девелоперам удавалось договориться с властями, будь то, к примеру, 4-этажное новое здание «Геликон-оперы» на месте 2-этажных усадебных служб XVIII века или «многофункциональный комплекс» на месте снесенных домов архитектора Нирнзее на Садовнической улице в Москве. Определениями регенерации из министерских инструкций и методических указаний 1980-х годов, понятно, никто, в том числе и госорганы охраны памятников, не собирался руководствоваться. Теперь определение регенерации – впервые в истории национальной охраны памятников – внесено в правительственный подзаконный акт: «восстановление, воссоздание, восполнение частично или полностью утраченных элементов и (или) характеристик историко-градостроительной и (или) природной среды». В рамках такого определения уже невозможно громоздить в охранных зонах стеклянно-бетонные кубы или возводить 6-этажные здания на месте 2-этажных.
Правда, это не разрешает окончательно вопроса о сохранении подлинных объектов исторической среды в охранных зонах: утраченное предписано восстанавливать, но не оговорено, что сами меры по регенерации не должны увеличивать число утрат. Практика, увы, изобилует случаями, когда под вывеской «регенерации» подлинные исторические здания сносятся и заменяются новостройками, иногда с воспроизведением фасадов, как это запланировано на той же Садовнической улице. Логичным было бы сделать в тексте оговорку, что регенерация может применяться только по отношению к объектам, утраченным до принятия властями решения о ней. Возможно, это дело будущего.
Важно, однако, что среди требований к режимам и регламентам охранной зоны провозглашено «сохранение градостроительных (планировочных, типологических, масштабных) характеристик историко-градостроительной и природной среды, в том числе всех исторически ценных градоформирующих объектов», а также «обеспечение визуального восприятия объекта культурного наследия в его историко-градостроительной и природной среде».
Тем не менее, пока что выходит, что формально режим, например, зоны охраняемого природного ландшафта, где запрещение капитального строительства провозглашено Положением без оговорок о «регенерации», получается строже, чем в охранной зоне. Но в любом случае определение регенерации – весомый аргумент и пригодный инструмент для прекращения или по крайней мере ограничения градостроительного беспредела в охранных зонах. Спасибо разработчикам.
Согласно Положению, проекты зон охраны препровождаются для утверждения в органы государственной власти, причем с обосновывающими материалами, заключением государственной историко-культурной экспертизы и – что тоже для нашей системы новость — результатами общественного обсуждения. Границы, режимы и градрегламенты зон охраны утверждает орган госвласти субъекта РФ, но если речь идет об объектах федерального значения, то по согласованию с Минкультуры России. Зоны для «особо ценных» объектов РФ и объектов Всемирного наследия утверждает Минкультуры РФ, по согласованию с Минстроем, а в случае нахождения их на территории национальных парков – еще и с Минприроды.
Сведения о границах зон охраны и об ограничениях по использованию объектов капитального строительства в их границах, согласно Положению, учитываются в госкадастре недвижимости. Особо оговорено, что отсутствие этих сведений в кадастре не является основанием для несоблюдения требований, утверждаемых Положением.
Документ уделил внимание и объектам на территории зон охраны, параметры которых превышают допустимые по вновь утверждаемым проектам. Их реконструкция может проводиться только путем приведения в соответствие с новыми параметрами, или «путем уменьшения их несоответствия».
Что же касается ранее утвержденных проектов и разрешений на строительство – по отношению к ним вновь утвержденные режимы и регламенты зон охраны не имеют обратной силы.
Для новых же проектов и градостроительных поползновений – «отклонение от установленных в границах зон охраны объектов культурного наследия режимов использования земель и градостроительных регламентов не допускается».
Весьма важным представляется и предписание Положения на тот случай, если на одной и той же территории действуют различные режимы зон охраны, принятые, например, в разное время на разных уровнях государственной власти. Ранее приоритет имели документы, имевшие отношение к памятникам федерального уровня. Именно такой фокус был проделан не так давно для «обоснования» легальности строительства нового гигантского собора в московском Сретенском монастыре: объединенную охранную зону памятников регионального значения, режимы которой никакого строительства не предусматривали, накрыли, как старшим козырем, новой зоной регулирования застройки для памятника федерального значения, древнего монастырского собора. При новом Положении этот номер бы не прошел: «В случае распространения на одну и ту же территорию в границах зон охраны объекта культурного наследия разных режимов использования земель и градостроительных регламентов на указанной территории действуют более строгие режимы использования земель и градостроительные регламенты вне зависимости от уровня и даты принятия акта органа государственной власти».
Записи
