Архнадзор

Наталия Румянцева

26 января в Комитете Совета Федерации по науке, образованию и культуре состоялись слушания  по вопросу об обеспечении правоприменения Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации».

В слушаниях участвовали заместитель Министра культуры Григорий Пирумов, Министр Правительства Москвы, руководитель Департамента культурного наследия Москвы Александр Кибовский, председатель Комитета по государственному контролю, использованию и охране памятников истории и культуры Правительства Санкт-Петербурга Сергей Макаров. На заседание были специально приглашены координаторы “Архнадзора” Константин Михайлов, Рустам Рахматуллин, Наталия Румянцева.

Григорий Пирумов рассказал о ходе подготовки министерством нормативных актов, необходимых для реализации закона. Председатель комитета СФ Зинаида Драгункина напомнила, что еще до вступления закона в силу Департаменты культурного наследия Москвы и Санкт-Петербурга высказывали опасения, что из-за отсутствия необходимых подзаконных актов его правоприменение будет крайне затруднительно.

Участники заседания отметили, что отсутствие действующих на момент вступления закона в силу федеральных правовых актов, необходимых для его реализации, препятствует проведению регионами оперативной работы по подготовке соответствующих региональных актов. Министерству культуры рекомендовано обеспечить выполнение «дорожной карты». Комитет СФ совместно с этим ведомством будет осуществлять мониторинг реализации закона.

«Архнадзор», со своей стороны, не только принял участие в обсуждении проектов правовых актов, регламентирующих отдельные положения новой редакции закона «Об объектах культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации», но и подготовил и направил в Министерство культуры РФ замечания и дополнения к целому ряду этих актов. А именно: к проекту постановления Правительства РФ «О внесении изменений в Положение о государственной историко-культурной экспертизе», постановления Правительства РФ «Об утверждении Положения о зонах охраны объектов культурного наследия», приказа Министерства культуры РФ «Об утверждении порядка формирования и ведения перечня выявленных объектов культурного наследия, состав сведений, включаемых в данный перечень», приказа Министерства культуры РФ «Об утверждении порядка проведения работ по выявлению объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия, и государственному учету объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия», приказа Министерства культуры РФ «Об утверждении порядка согласования проектной документации на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия, включенного в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, или выявленного объекта культурного наследия».

Сегодня мы публикуем нашу часть “дорожной карты” ко всеобщему сведению. Нижеследующий текст может показаться чересчур специальным, но он важен: по обновленному закону о наследии нам всем предстоит жить и работать не один год.

Расширение полномочий “совещательного органа по научно-методическому обеспечению” при региональных органах охраны наследия

Создание подобных органов для решения конфликтных ситуаций совершенно правильно и обоснованно, но одновременно должны быть определены порядок формирования и квалификационный состав научно-методических советов; они должны состоять из специалистов в области охраны объектов культурного наследия. В отсутствие таковых на уровне регионов организация и деятельность советов может носить не профессиональный, а формальный или даже бюрократический и лоббированный характер.

На экспертно-профессиональное рассмотрение совещательных органов, по нашему мнению, должны выноситься вопросы о проведении работ по сохранению объектов культурного наследия, о включении объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия, в перечень выявленных объектов культурного наследия и многие другие вопросы, для решения которых законом не установлено обязательное требование о привлечении экспертов и специалистов.

Поскольку регулирование деятельности региональных и местных научно-методических советов не может осуществляться за счет императивных норм федерального законодательства, то, на наш взгляд, должен существовать механизм повторного рассмотрения спорных вопросов и решений советов на уровне Министерства культуры РФ. Это особенно важно в сложившейся практике «войны экспертиз».

К таким вопросам, помимо перечисленных в проектах постановлений Правительства РФ и приказов Министерства культуры РФ, могут относиться:

— отрицательные решения органов охраны по вопросам об установлении историко-культурной ценности объектов, обладающих признаками объектов культурного наследия;

— отрицательные решения органов охраны по вопросам о включении в единый государственный реестр объектов культурного наследия;

— решения о согласовании проектной документации на проведение работ по сохранению объектов культурного наследия;

— решения о согласовании проектов зон охраны объектов культурного наследия.

Порядок выявления объектов, обладающих признаками объектов культурного наследия

На наш взгляд, требования к заявлению об обнаружении такого объекта, подаваемому нами в госорганы, включая прилагаемые материалы, должны быть минимизированы до возможных и посильных для обычного гражданина. В частности, должны быть исключены экспертные сведения или информация, для подготовки которой необходимы специальные знания и профессиональная квалификация. Такие данные могут быть частью заявления об обнаружении объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, но только по желанию заявителя.

Кроме того, требования к сведениям, содержащимся в заявлении об обнаружении объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, не являются исчерпывающими. Отсутствие ограничений и точного перечня сведений является поводом для расширительного толкования. Передача региональным органам охраны права и возможности утверждать форму заявления может повлечь за собой последствия, нарушающие или серьезным образом ограничивающие право граждан и организаций на участие в процедуре выявления объектов культурного наследия.

Более того, бездействие региональных органов власти, а именно неутверждение формы Заявления, может формально являться основанием для непринятия ими документации об обнаружении объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия, и, таким образом, работа по выявлению в отдельных регионах может быть вообще заблокирована. Полагаем, что Министерство культуры Российской Федерации должно учесть эти риски и в рамках своих полномочий принять меры к максимально возможной и полной регламентации основных этапов процедуры выявления, а именно: разработать и утвердить единую форму Заявления об обнаружении объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия.

Чрезвычайно важным замечанием является отсутствие правовой охраны объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия, до принятия решения о включении их в перечень выявленных объектов культурного наследия. По сути объекты, обладающие признаками объектов культурного наследия, не защищены от сноса, повреждения или искажения в период рассмотрения вопроса об их историко-культурной ценности. Несмотря на то что данное условие не содержится в Федеральном законе «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», этот пробел может быть устранен внесением в подзаконные акты Российской Федерации нормы о запрете проведения работ, которые могут привести к уничтожению или повреждению объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, с момента поступления заявления о выявлении такого объекта в соответствующий орган охраны.

Вызывает озабоченность и отсутствие правовой регламентации процедуры проведения работ по установлению историко-культурной ценности объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, а также предоставленная регионам возможность определять этот порядок самостоятельно.

Научно-методическое обеспечение в области сохранения и использования объектов культурного наследия, установление основ научно-методического обеспечения в области государственной охраны и популяризации объектов культурного наследия отнесены к исключительным полномочиям федеральных органов государственной власти на основании п. 23 ст. 9 Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации». Кроме того, согласно нормам п.6 ст. 9.1 того же закона федеральный орган исполнительной власти «издает обязательные для исполнения методические указания и инструкции по осуществлению органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий».

Таким образом, Министерство культуры Российской Федерации в рамках своих полномочий вправе утвердить методические указания, которыми должны руководствоваться региональные органы охраны при принятии решений о включении или отказе во включении объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, в перечень выявленных объектов культурного наследия. Такие методические указания должны быть учтены при разработке законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, необходимых для организации проведения работы по установлению историко-культурной ценности объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, в соответствии с абз. 2 п.3 ст. 16 Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» в новой реакции.

Для обеспечения на всей территории Российской Федерации единообразного подхода к определению порядка проведения работ по установлению историко-культурной ценности объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, Министерство культуры, на наш взгляд, должно разработать соответствующую методику. Указанный порядок правовой регламентации, предполагающий предписание и установление обязательных для исполнения требований федерального органа охраны, особенно важен для формирования системного и единого подхода при осуществлении важнейшей процедуры выявления и постановки на охрану объектов культурного наследия.

Институт аттестации государственных экспертов в области сохранения культурного наследия

Положения о досрочном прекращении полномочий экспертов, безусловно, являются важной и необходимой новеллой законодательства. Вместе с тем перечень случаев, при которых возможно лишение аттестации, должен быть расширен.

Например, не указаны случаи отрицательных решений (то есть отказа совещательного органа в досрочном прекращении аттестации) при рассмотрении вопроса о необоснованных выводах, содержащихся в актах государственной историко-культурной экспертизы (см. подп. (а) п. 38, изложенные в п.13 проекта). Учитывая, что квалификационный состав совещательного органа нормативно не определен, решения об обоснованности или необоснованности выводов экспертов вряд ли могут быть профессиональными.

Кроме того, не указана возможность рассмотрения Министерством культуры Российской Федерации вопросов о досрочном прекращении аттестации экспертов по собственной инициативе, а также по заявлению членов Аттестационной комиссии и обращениям граждан и/или организаций.

Обобщая сказанное, хотелось бы добавить, что механизм повторного вынесения и рассмотрения на федеральном уровне отдельных, наиболее важных, вопросов необходим. Система государственной охраны объектов культурного наследия, на наш взгляд, должна стремиться к вертикальности за счет единообразного и целостного регулирования, часть которого – возможность апелляционного обращения в федеральный орган охраны.

Нормативная регламентация такого похода может выстраиваться как за счет локальных правовых актов Министерства культуры Российской Федерации, так и за счет единообразного научно-методического обеспечения в области сохранения и использования объектов культурного наследие, установления основ научно-методического обеспечения в области государственной охраны и популяризации объектов культурного наследия. Такая регламентация должна охватывать все блоки правоотношений с участием федерального органа охраны в соответствии с его полномочиями. Институт государственной историко-культурной экспертизы в этом смысле будет хорошим опытом и, не исключено, удачным примером подобной систематизации.

Большая работа по формированию нормативной правовой базы не исчерпывается вышеизложенным. Так что нам еще писать и писать, а вам и Министерству культуры – читать и читать.

Наши предложения касаются и вопросов, не урегулированных действующими правовыми актами. В частности, нами внесены предложения по долгожданной терминологической расшифровке понятия «регенерация», которое содержится в законе, но не имеет правового регулирования.

 Распечатать статью

Опубликовано 28 января 2015 в 17:30. Рубрики: Городская трибуна.
RSS лента комментариев к этой записи. Вы можете оставить комментарий, или трекбек с Вашего сайта.