Градостроительный терроризм, мораторий и 90 дней до приказа
Константин Михайлов
Опубликовано на сайте «Хранители наследия«
Как известно, хочется верить, всем причастным к охране культурного наследия, 22 октября 2014 года в России был принят, а 23 октября подписан Президентом Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов РФ» и в отдельные законодательные акты Российской Федерации».
Внесение большого количества изменений в действующий с 2002 года федеральный закон о наследии, ставшее результатом почти пятилетней подготовительной работы, было в целом приветственно встречено общественными градозащитными организациями, обнаружившими в обновленном законе несколько существенных позитивных перемен.
Изменения в федеральный закон о наследии, за небольшим исключением, официально вступают в силу с 22 января 2015 года.
Однако, как выясняется, до сих пор не исключен вариант, при котором жизнь по обновленному закону начнется значительно позже – на несколько месяцев или даже на несколько лет. По крайней мере, у идеи отложить вступление обновленного закона в действие находятся влиятельные сторонники, считающие, что пока к «жизни по-новому» не готовы ни законодательная база, ни региональные органы охраны наследия.
Органы законодательной власти отдельных регионов, например, Белгородская областная дума, успели даже направить в Госдуму обращения с просьбой отсрочить вступление в силу отдельных новых положений федерального закона. Белгородцев, в частности, не устраивает перспектива создавать в структурах региональной власти специализированный орган по охране наследия.
Но и в тех регионах, где такие органы уже давно существуют, вступления в силу обновленного закона ждут без особого энтузиазма. По неофициальной информации, еще в первой декаде декабря в кулуарах III Санкт-Петербургского международного культурного форума состоялся не предусмотренный официальной программой мероприятия диалог между Председателем Совета Федерации Валентиной Матвиенко, неформально считающейся куратором темы охраны наследия на общероссийском уровне, и руководителями нескольких влиятельных региональных органов госохраны наследия. В ходе разговора, состоявшегося по инициативе последних, они пытались убедить собеседницу в том, что вступление закона в силу необходимо отложить – в силу слабой проработанности отдельных новых положений и отсутствия необходимых для повседневной работы госорганов в новых условиях подзаконных актов.
Как сообщают наши источники, В.И. Матвиенко дала вполне естественное для такого контекста беседы поручение разобраться в ситуации, после чего в Совете Федерации начались напряженные и нелицеприятные консультации с участием разработчиков законопроекта, а также представителей федерального (Минкультуры РФ) и региональных органов охраны наследия. Они продолжались весь месяц, вплоть до последней полной рабочей предновогодней недели.
Насколько нам известно, активно обсуждался вариант с отсрочкой вступления обновленного закона в силу еще на 90 дней, чтобы успеть подготовить все необходимые подзаконные акты – постановления Правительства и приказы Министерства культуры РФ. Более радикальную точку зрения высказывал руководитель Санкт-Петербургского комитета по государственному контролю, использованию и охране памятников истории и культуры (КГИОП) Сергей Макаров – он предложил наложить на обновленный закон «мораторий как минимум на двухлетний период».
Однако предложения отложить вступление нового закона в силу, по нашей информации, не нашли, например, поддержки у Председателя Государственной думы Сергея Нарышкина: с критикой в адрес законопроекта логично было выступать по ходу его подготовки и обсуждения в Федеральном Собрании, а не после принятия.
Со своей стороны, Министерство культуры РФ развернуло бурную деятельность по части подготовки подзаконных актов. На официальном сайте http://regulation.gov.ru один за другим стали стремительно появляться их проекты, в том числе:
Дополнительные статьи к закону — о защитных зонах объектов культурного наследия;
Постановление Правительства Российской Федерации «О внесении изменений в Положение о государственной историко-культурной экспертизе»;
Постановление Правительства Российской Федерации «Об утверждении Положения о зонах охраны объектов культурного наследия»;
Постановление Правительства Российской Федерации «О федеральном государственном надзоре за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия»;
Ведомственный приказ «Об утверждении требований к составлению проектов границ территорий объектов культурного наследия»;
Перечень этим не исчерпывается. Правда, с учетом новогодних каникул, установленных сроков публичных обсуждений и прочих бюрократических процедур к 22 января все эти акты, конечно, не успеют принять.
Определенным отголоском декабрьских дискуссий, вероятно, можно считать опубликованную 19 декабря 2014 года на официальном портале органов государственной власти Санкт-Петербурга (в разделе новостей КГИОП) информацию о круглом столе, на котором обсуждалась обновленная версия федерального закона о наследии.
Как гласит публикация, «по общему мнению участников, закон содержит ряд противоречий и не учитывает особенности охраны объектов культурного наследия в городской среде”.
Анализ этой публикации показывает, что среди претензий к новому закону, наряду с профессиональными критическими замечаниями работников госорганов, важную роль играют опасения собственников и девелоперов памятников. Осталось только понять, чьи мотивы в данной ситуации являются «локомотивом процесса».
Так, например, сомнению подверглась базовая, казалось бы, норма закона, которая запрещает капитальное строительство на территории памятника и увеличение объемно-пространственных характеристик уже существующих на ней объектов. Участники круглого стола в Санкт-Петербурге пришли к выводу, что “данная норма резко сокращает возможность функционального использования памятника, и приведет в конечном итоге к большему количеству бесхозных уничтожающихся объектов” и, следовательно, «мы в полном тупике», выходом из которого “может только создание параллельного строительного законодательства в области сохранения культурного наследия, допускающего упрощенные требования различных норм (пожарной безопасности, обеспечения условий для маломобильных групп населения и пр.) применительно к памятнику”. Таким образом, функциональное использование оказывается приоритетнее принципа сохранения памятника и его территории в неизменном виде.
Вызывает вопросы и, казалось бы, логичный переход от договорного порядка утверждения охранных обязательств к императивному: по новому положению, госорган охраны должен не уламывать собственника или пользователя памятника принять на себя охранные обязательства, а предписать их ему в одностороннем порядке. Однако участников петербургского круглого стола заботит то, что «это, во-первых, повлечет невозможность досудебного согласования условий охранных обязательств, а во-вторых, приведет к исчезновению практики взыскания неустойки, которая в подавляющем большинстве случаев стимулирует выполнение работ по сохранению памятника (размер взыскиваемой неустойки может достигать 2 млн. руб.”. Если второй аргумент – скорее, из арсенала профессионалов госохраны, то первый, похоже, проникнут заботой о перспективах собственников.
Серьезная претензия к закону – отсутствие права госорганов выдавать предписания на проведение работ по сохранению выявленных объектов культурного наследия; реставрация этой категории памятников, по новой версии закона, проходит по инициативе собственников и правообладателей. По нашей информации, этим нововведением особенно недовольны в московском Департаменте культурного наследия, где анализу одной только этой статьи и новым условиям работы по ней были посвящены многочасовые рабочие совещания.
Подвел итоги круглого стола глава КГИОП Сергей Макаров: он заявил, что “закон в существующей редакции может создать серьезные препятствия сохранению культурного наследия”. А потом “подчеркнул, что данную позицию поддерживают коллеги из Москомнаследия”.
Весьма примечательны, однако, обстоятельства обсуждения обновленного закона. Как честно сообщается в публикации на официальном портале органов государственной власти Санкт-Петербурга, его организатором была не петербургская мэрия и даже не госорган охраны наследия, а “Российская гильдия управляющих и девелоперов”. Она провела этот круглый стол “для обсуждения с руководителями и специалистами юридических отделов девелоперских, строительных и инвестиционных компаний, архитекторами и проектировщиками”.
Логично было бы представить организацию подобной дискуссии профильным комитетом Государственной думы или Министерством культуры – и не для одних девелоперов, а для работников системы госохраны памятников, экспертов, представителей общественных организаций. Но о таких дискуссиях или обсуждениях что-то ничего не слышно.
Пока же инициатива отдана девелоперам, не приходится удивляться той критике, какой подвергаются нормы обновленного закона, связанные с расширением возможностей граждан в постановке новых объектов на госохрану. По новой редакции, любой человек может направить в госорган не акт государственной историко-культурной экспертизы, как требуется от него сейчас, а заявление в свободной форме о выявлении объекта, обладающего признаками памятника истории и культуры. По этому заявлению уже госорган, что вполне логично, обязан организовать государственную историко-культурную экспертизу объекта. И – на петербургском круглом столе “выражены опасения, что возможны злоупотребления в рамках имущественных споров”.
Более того, на нем прозвучал термин «градостроительный терроризм». Причем так было названо отнюдь не уничтожение исторических зданий и не выморачивание исторических кварталов. «Никто не застрахован от того, чтобы неожиданно оказаться владельцем памятника со всеми вытекающими последствиями», — заметили участники дискуссии”. И эта сентенция публикуется на сайте госоргана охраны памятников.
Поскольку выявление памятников и постановка на госохрану новых объектов – процесс постоянный – в общем-то да, никто не застрахован. Но связывать эту деятельность, которой постоянно заняты госорганы, эксперты и общественные организации, с “градостроительным терроризмом” – на это нужна особая девелоперская логика.
Тем и поучительнее, что именно на этом мероприятии руководитель КГИОП Сергей Макаров выразил пожелание наложить на обновленный закон о наследии двухлетний мораторий. Пожелание, “в полной мере разделенное участниками круглого стола”.
Кто бы, как говорится, сомневался.
Записи
1 комментарий